建工办案实践思辨系列 | 建工类合同约定以审计结论为结算依据的实践再探讨—— 基于一则含审计结算特别条款的EPC分包合同纠纷案件

摘要

国有资金投资的EPC项目、施工总承包项目、专业分包项目普遍设置“以政府审计结论作为最终结算依据”条款，长期存在总包方利用审计未出具、审计核减拖欠分包工程款、质保金的司法乱象，行政审计监督职权与民事合同结算权的冲突持续凸显。2026 年施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（下称《建工司法解释二》）第十三条统一该类案件裁判尺度，划定审计结算条款适用边界、明确司法鉴定启动条件、设置审计最长一年合理期限。

本文以笔者代理的一个EPC项目下土建分包欠款纠纷为实证样本，结合逐句解读《建工司法解释二》第十三条全部三款条文，厘清工程行政审计的法律属性、核心特征与制度功能，梳理十余年来司法裁判规则演进脉络与当前裁判现状，论证“以审计为准”结算条款必须具备清晰、确定、无歧义的书面合意要件，系统梳理该类案件标准化诉讼思路、高度提炼诉讼策略，最后结合办案经验提炼法理反思与类案裁判指引。文章兼顾民事实体法、行政法、民事诉讼法理论高度，同时贴合一线司法裁判实践，对承包人、分包人应对审计结算类欠款纠纷具备极强实务指导价值。
关键词：建工司法解释二第十三条；行政审计；工程结算；EPC 分包；审计结算条款；司法鉴定

一、案情简介

（一）项目缔约与法律关系

某园区EPC总承包项目由甲公司作为建设单位，由乙公司作为联合体牵头单位（总包方）联合某专业分包企业、某设计院组成联合体承接总承包工程。202X年初，总包方与分包企业（原告）签署《园区EPC土建及配套设施分包合同》，约定总包方将项目除钢结构以外全部土建、配套工程交由分包企业施工。

分包合同中设置特别条款：“若此项目列为政府审计机关的审计项目，则该工程最终结算工程量以政府审计部门审计结论为准。”合同其余条款另行约定竣工付款、质保金、进度款支付节点、计价标准、缺陷责任期等完整结算规则。

（二）履约、竣工验收与结算确认事实

分包企业依约完成全部施工内容，案涉土建配套工程于202X年下半年竣工验收并交付使用。202X年某月，建设单位、总包联合体、造价咨询机构四方共同签署《竣工结算审核定案表》，书面确认分包人施工部分审定结算总价，该定案表系各方共同委托第三方造价机构核算形成，计价标准、工程量严格按照分包合同约定执行。

（三）付款节点约定与总包方欠付事实

1.竣工结算款：合同约定结算完成30日内支付至审定结算总价97%，总包方累计支付款项不足，欠付竣工工程款；

2.质保金：合同约定缺陷责任期自竣工验收之日起 24 个月，质保期满无息支付3% 质保金，质保金付款届满日届满总包方未按期支付；

3.工程进度款：合同按月进度计量支付 80% 进度款，总包方有几期进度款逾期支付，产生固定金额逾期利息。

（四）核心争议焦点

分包人依据前述四方共同确认的造价定案表主张全额欠付工程款、质保金及逾期利息；总包方以案涉项目属于政府投资项目、合同约定“以政府审计结论为准”为由，抗辩按审计结论付款。
    本案核心法律分歧：分包合同审计条款表述模糊，未明确约定分包双方结算价款必须以政府审计结论作为唯一结算依据，总包方能否单方援引行政审计程序及结果阻却或决定民事付款义务；同时本案可对照《建工司法解释二》第十三条，厘清“有明确审计约定”、“审计合理期限”、“审计与合同约定冲突”三类裁判适用规则。

二、《建工司法解释二》第十三条逐句详细解读

法条原文

第十三条 发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。

前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。

第一款逐句分层解读

1.“发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定”

法理层面：本句确立意思自治优先基础裁判逻辑，《民法典》第四百六十五条明确依法成立的合同仅约束双方当事人，行政审计本属行政监督行为，不天然约束民事结算；仅当双方达成明确、书面、无歧义合意，将行政审计、财政评审结论嵌入民事价款结算规则时，审计结论才产生民事约束力，本质是民事主体自愿将行政审查结果作为价款清算依据，属于合同对价安排范畴，并非行政权力直接干预民事交易。

司法实践层面：法院第一步必先审查合同文本，区分三类审计表述：一是完整清晰约定“双方最终结算价款唯一依据为 审计机关出具正式审计报告”；二是仅笼统提及项目需接受政府审计，未绑定双方结算价款；三是仅约束总包与建设单位，分包合同未转载审计条款。仅第一类满足本句适用前提，本案分包合同仅模糊表述项目纳入审计范围，未约定分包双方结算以审计为准，不满足该适用条件。

2.“但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具”
法理层面：本条设置第一款例外规则，实质是禁止权利滥用、诚实信用原则在建工领域结算过程中的具象化。发包人不能以无期限、无边界的行政审计程序无限拖延工程款支付，若审计逾期可归责于建设单位、总包方（未及时提交资料、未配合审计、财政流程停滞等），不利后果不应由承包人承担，此时承包人有权突破审计约定，通过司法鉴定确定价款。条文区分过错归责，若因承包人拒不提交竣工资料、不配合现场核对导致审计无法出具，则承包人无权申请鉴定，体现权责一致法理。
司法实践层面：大量政府投资项目出现“审计无限拖延”乱象，部分项目竣工后三至五年未出具审计报告，承包人资金长期被占用。本条明确非承包人原因逾期即放开鉴定通道，彻底终结“以审拖结”行业弊病，承包人诉讼中只需举证已完整提交竣工结算资料、全程配合审计，即可满足本项例外要件。

3.“或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符”
法理层面：审计结论作为双方约定结算依据的前提，是审计严格遵循施工合同计价规则、工程量计算标准、变更签证价款调整方式等价款计算要素。行政审计的核心职能是监督财政资金合规性，而非替代民事合同变更计价条款；若审计大幅背离合同约定单价、取费标准、变更价款，等同于单方变更民事合同，违背契约自由与公平原则，故赋予承包人司法鉴定救济路径。此处“明显不符”采用客观标准，并非承包人主观不认可即可启动鉴定，需提供造价对比、签证、组价资料等客观证据证明审计存在根本性偏差。
司法实践层面：实务中审计机关常直接套用政府定额、大幅扣减合同约定的措施费、人工费、变更价款，与施工合同约定严重冲突，以往法院无统一裁判尺度，部分案件直接采信审计结论损害承包人利益；本条出台后，承包人只要举证审计计价规则与合同存在根本性差异，法院即准许造价鉴定，以民事合同约定作为价款裁判基准。

4.“承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许”
法理层面：本条赋予承包人程序救济权，司法鉴定是民事诉讼证据规则项下专门性事实查明手段，当约定结算依据存在履行障碍、实体明显不公时，通过司法委托中立造价机构还原工程真实价款，平衡行政监督与民事权利保护，实现实体公正与程序公正统一。
司法实践层面：此前部分法院以“合同约定审计为准”为由直接驳回鉴定申请，即便审计长期不出具、严重背离合同也不予救济；本条明确两类法定例外情形下法院应当准许鉴定，统一各地裁判尺度，减少同案不同判。

第二款逐句分层解读（期限规则的规范目的与适用边界）

1.“前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定

法理层面：延续民事合同意思自治基本原则，当事人可自由约定审计、财评完成时限，约定优先于法定最长上限，体现商事主体自主安排交易风险的立法导向。
司法实践层面：承包人缔约时应主动增设审计期限条款，例如“承包人提交竣工资料后6个月内出具审计结论，逾期则按双方竣工结算资料付款”，锁定审计周期，从源头规避长期拖欠风险。

2.“没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定”
法理层面：授权法官自由裁量合理期限，兼顾工程客观施工难度、造价核算工作量，避免机械适用统一期限导致实质不公，属于衡平性裁判规则。
司法实践层面：中小型园区、住宅项目通常合理期限 6 个月内；大型综合 EPC、含大量变更、特种工艺工程可酌情延长，但不得突破一年法定上限。

3.“但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年”
法理层面：设置除斥性质最长法定上限，属于强制性规范，目的是防止行政审计程序无限架空民事付款义务，稳定商事交易预期，保障承包人工程价款债权及时实现，契合《保障中小企业款项支付条例》禁止无故拖延工程款的立法精神。起算点固定为承包人提交完整竣工结算文件之日，举证责任分配给承包人，需留存资料签收、邮寄回执等送达证据。
司法实践层面：无论工程体量多大、审计流程多复杂，自承包人提交结算资料满一年仍未出具审计结论，直接满足第一款逾期例外，承包人可起诉并申请造价鉴定，法院不得再以审计未完成驳回付款诉请。

第三款逐句分层解读（无审计约定时的裁判底线）

1.“发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定”
法理层面：区分行政监督关系与民事合同关系，政府审计约束建设单位与审计机关，属于行政法律关系；发包人与承包人之间是平等民事合同关系，若无书面合意，行政审计结论不具备介入民事结算的基础，行政权力不能强制调整民事主体价款约定。《保障中小企业款项支付条例》第十二条同步规定，国有单位不得单方强制以审计作为结算依据，本句是行政法规在司法裁判中的落地转化。
司法实践层面：本案分包合同仅提及项目纳入政府审计监管，未明确分包双方结算价款以审计为准，属于本句规制情形，总包方无权单方援引审计结论拒付工程款。

2.“发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持”
法理层面：本条设置刚性裁判规则，无书面明确审计结算合意时，法院完全排除审计、财评结论作为价款依据，直接以施工合同、竣工结算定案表、签证单等民事证据核算工程款，杜绝“以审代结”乱象。
司法实践层面：大量总包、发包人在无审计结算条款时，仍以政府审计未完成作为抗辩理由，依据本款法院直接驳回该抗辩，以双方共同确认的造价审核文件作为结算基准，本案上述四方签署竣工定案表即属于有效民事结算凭证。

三、审计的法律性质及作用

（一）工程行政审计的概念

本文所指审计特指也仅指政府投资项目行政审计，即审计机关依据《审计法》第二十三条，对使用财政资金、国有资金的建设项目预算执行、竣工决算开展的行政监督活动；区别于企业内部审计、第三方造价咨询审核、财政投资评审。行政审计核心审查财政资金使用真实性、合法性、效益性，出具审计报告、审计决定仅对被审计建设单位产生行政约束力，无天然约束承包、分包企业的民事效力。

（二）行政审计的核心法律特征

1.法律关系二元区分，行政属性专属
审计形成审计机关与国有建设单位的行政法律关系；工程价款结算形成发包人与承包人平等民事合同关系，二者主体、调整规则、法律后果完全独立，不能混同。审计结论不当然变更民事合同计价、付款约定。

2.职权法定、单向监督

审计监督权来源于《审计法》法定授权，具有强制性，被审计单位必须配合；承包人、分包人并非行政审计相对人，无接受审计、配合审计的法定强制义务，仅可基于合同约定配合。

3.价值目标侧重公共资金监管

审计核心目标防范国有资金流失、查处违规支出，优先保障公共财政利益；民事结算优先尊重双方合意、弥补承包人施工物化投入，二者价值取向存在天然冲突。

4.程序启动、周期不受民事合同控制

审计启动时间、审核周期、核减标准由审计机关自主把控，承包人、分包人无法干预，极易出现审计周期远超民事付款期限，损害施工方债权。

（三）行政审计的制度功能

1.公法功能：国有资金监管

监督政府投资项目财政资金拨付、使用、决算，规范建设单位资金管理，防范挪用、超付、违规计价，维护国有资产安全，属于公权力内部监督手段。

2. 民事附随功能：有明确约定时作为价款参考依据

仅在合同书面清晰约定以审计结论作为唯一结算依据前提下，审计结论才能作为双方价款清算凭证；无约定时仅可作为法院查清资金流向的辅助证据，不能直接认定工程款数额。

3. 规范市场功能：倒逼项目计价合规

审计通过核减违规高价、不合理取费，反向引导建设市场规范计价，但该监管功能不能凌驾于平等民事主体合法有效的合同约定之上。

（四）本案审计条款定性区分

案涉分包合同仅表述项目纳入政府审计范围，仅体现行政监管客观事实，未达成“分包双方结算价款以审计报告为准” 的民事合意，案涉政府审计仅具备公法监管功能，不产生约束原被告双方结算的民事效力。

四、以往司法实践关于以审计结论作为结算依据的裁判规则逐步成型及其目前的现状

（一）司法解释出台前裁判规则演进三阶段

1.第一阶段：完全放任“以审代结”（2000-2010 年）

无统一司法解释，大量法院简单认为政府投资项目必须以审计为准，只要项目属于国有资金，即便合同无审计结算条款，也一律中止案件等待审计，发包人、总包方普遍利用审计无限拖延付款，承包人维权难度极大，裁判尺度完全向国有单位倾斜。

2.第二阶段：最高法公报案例确立合意要件（2011-2025 年）
最高法公报案例明确裁判核心标准：审计系行政监督行为，若要将审计结论作为民事结算依据，合同约定必须具体、明确，不能推定；仅笼统提及项目审计、未绑定双方价款结算的，不能采信审计抗辩。该阶段各地高院出台指导意见，逐步区分行政审计与民事结算，但缺乏统一成文司法解释，同类案件裁判分歧突出：部分高院严格审查约定清晰度，部分基层法院仍机械等待审计。

3.第三阶段：《建工司法解释二》第十三条统一成文规则（2026 年 6 月起施行）
条文三层规则闭环，彻底解决长期裁判分歧：无明确约定不予支持审计结算；有约定但审计逾期、与合同明显不符可启动鉴定；设置一年法定最长审计期限，从立法层面终结“以审拖结”乱象。

（二）当前司法实践整体现状

1.积极层面：裁判标准统一，承包人权利保障强化

法院审理该类案件形成标准化审查流程：第一步审查合同是否存在清晰、无歧义的审计结算条款；第二步审查审计是否在合理期限内出具；第三步对比审计结论与施工合同计价标准是否一致；第四步区分过错分配审计逾期责任。一年法定上限、两类司法鉴定例外情形成为全国法院统一裁判标尺，中小企业工程款拖欠问题得到司法纾困。

2. 现存争议与实务痛点

一是模糊审计条款解释尺度仍有差异，部分法院对“明显不符”客观证明标准把握不一，对承包人举证要求过高；二是 EPC总包、多层分包场景下，裁判观点为分包合同未转载审计条款的，总包业主之间的审计约定对分包人无约束力（本案即属该情形），因合同强调相对性；再是承包人提交竣工结算文件的举证留存意识薄弱，无法起算一年法定审计期限，丧失鉴定救济权利（尤为重要）。

3. 本案映射当前裁判导向

依据现行司法解释及公报裁判精神，案涉分包合同审计条款表述模糊，且对方已签署第三方造价定案表确认分包工程款，总包方以政府审计结论为结算依据的抗辩无法得到法院支持。

五、以审计结论作为结算依据的约定必须明白、确定

（一）审计结算条款有效约束民事结算的法定要件

结合《建工司法解释二》第十三条第三款、最高法公报案例裁判观点，能够约束双方结算的审计条款必须同时满足四项确定性要件，缺一不可：

1.主体明确：清晰约束案涉发包人与承包人
条款需明确本合同双方价款结算以审计结论为准，不能仅笼统表述“项目接受政府审计”，区分业主与总包的审计约定、总包与分包的审计约定，多层分包合同未单独约定的，上游审计条款不向下传导。

2.审计主体明确：限定为法定审计机关

需写明“审计机关出具正式竣工审计报告作为双方最终结算唯一依据”，区分行政审计、财政评审、第三方造价咨询，避免混淆概念产生歧义。

3.结算绑定关系明确：审计结论直接决定双方应付工程款总额
必须写明“双方竣工结算总价按照审计报告审定金额执行”，仅提及项目纳入审计监管、未绑定价款结算的，属于模糊表述，不产生结算约束力。

4.期限与冲突处理明确：预先约定审计完成时限、审计与合同冲突解决方案
完善条款应当约定审计完成期限、逾期付款规则、审计计价与合同不一致时的处理方式，消除履行争议。

（二）无效模糊审计条款典型情形

1.仅约定“项目属于政府投资，需接受审计机关审计”，未提及双方结算价款与审计挂钩；

2.仅约束总包与建设单位，分包合同未复制、未单独设置审计结算条款；

3.仅表述审计结论作为付款参考，未约定为唯一结算依据；

4.未约定审计完成期限，无逾期付款、逾期鉴定救济条款。

（三）完善、合规的审计结算条款示范文本（实务指引）

“本项目为国有资金投资项目，双方一致确认：本合同项下发包人与承包人最终工程结算总价款，唯一依据为项目属地审计机关出具的正式竣工审计报告；承包人提交完整竣工结算资料后9个月内审计机关应出具审计结论，逾期非因承包人原因未出具的，承包人有权依据双方竣工结算资料主张工程款，并可向法院申请工程造价司法鉴定；若审计报告计价标准、工程量计算与本合同约定明显不一致，以本合同约定为准。”

（四）本案条款缺陷论证

案涉分包合同仅载明项目纳入政府审计范围，仅陈述行政监管客观事实，未满足主体、绑定关系、审计效力三重确定性要求，属于典型模糊条款，不能作为总包方按审定金额拒付工程款、质保金的合法抗辩依据。

六、该类案件的正确诉讼思路梳理

（一）第一步：合同条款分层定性思路

1.拆分案涉合同全部结算条款，单独提取审计相关原文，对照四项确定性要件判断条款是否具备结算约束力；

2.区分三层法律关系：建设单位与总包联合体总承包关系、总包与分包人分包关系、审计机关与建设单位行政监督关系，阻断上游审计条款向下游分包人的传导效力；

3.适用《建工司法解释二》第十三条第三款：无明确、确定审计结算合意的，直接排除审计结论作为价款依据，以双方签署的竣工定案表、合同计价条款核算工程款。

（二）第二步：债权基础事实固定思路

1.举证工程竣工验收合格证明，确认付款请求权基础；

2.提交上述四方共同签署的竣工结算审核定案表，证明双方按约已完成委托方委托第三方造价机构完成民事结算，形成合法有效的结算合意；

3.梳理合同付款节点条款，分别固定竣工款、质保金、进度款应付时间、应付金额；

4.统计总包方已付款凭证，计算欠付本金、分阶段逾期利息。

（三）第三步：针对被告审计抗辩的抗辩思路

1.条款抗辩：案涉审计条款表述模糊，未约定总分包双方结算以审计结论为准，不符合司法解释适用前提；

2.关系抗辩：政府审计仅约束建设单位与审计机关，属于行政监督，不能突破分包合同相对性约束分包人；

3.结算优先抗辩：双方已签署竣工定案表完成民事结算，结算协议效力优先于不生效的行政审计报告；

4.司法解释兜底抗辩：即便法院退一万步来讲，认定存在审计约定，案涉项目竣工至今早已超过一年法定审计合理期限，被告也不能再依据审计结果定案。

（四）第四步：诉讼请求分层构建思路

1.本金类诉请：欠付竣工工程款、到期质保金分项列明，计算依据为双方确认的结算定案表；

2.利息类诉请：区分竣工款利息、质保金利息、进度款单独逾期利息，分别起算，统一按LPR计算至实际清偿之日；

3.费用承担诉请：案件受理费、保全费、保全担保费等由违约总包方全部承担。

七、该类案件诉讼策略的有效确定

（一）法律适用抗辩应对策略

1.预判被告核心抗辩

被告总包方会主张：项目为国有EPC项目、合同提及政府审计，合同明确约定了审计条款、应当以审计结果作为结算付款依据等。

2. 分层代理应对策略

第一层次（基础逻辑）：区分行政审计与民事结算，援引《审计法》《建工司法解释二》第十三条第三款，论证模糊审计条款无结算约束力；
第二层次（合同解释逻辑）：运用合同解释规则，对案涉模糊条款作出不利于格式提供方（总包）的解释，条款仅为监管提示，并非价款结算依据；
第三层次（兜底救济逻辑）：预留备用论证路径，即便法庭认定存在审计约定，项目竣工、提交结算资料已满一年或不满足合同约定，原告可主张不适用审计结论。

（二）证据组织策略

1.核心免证主证据：分包施工合同、竣工验收报告、四方竣工结算定案表（直接证明已完成民事结算，为本案最关键证据）；

2.辅助抗辩证据：审计条款原文截图、合同全部结算付款条款，用于对比证明审计条款模糊、无结算绑定效力；

3.债权金额证据：总包付款流水、利息计算明细、进度款资料，证明逾期付款事实与利息计算标准；

4.兜底备用证据：竣工结算资料送达回执、项目竣工时间证明，用于证明审计早已超过一年法定合理期限或不满足合同约定。

（三）庭审说理多层叠加策略

庭审同步三重裁判逻辑，形成完整论证闭环：

1.契约自由与合同相对性逻辑：分包合同约束原被告，无明确合意不得单方引入行政审计变更双方结算价款；

2.司法解释成文规则逻辑：适用《建工司法解释二》第十三条第三款，无清晰审计结算约定，法院不应支持被告审计抗辩；

3.公平诚信与中小企业保护逻辑：总包方长期拖欠千万级工程款，以无约束力的模糊审计条款拖延付款，违背诚实信用原则，司法应当保护分包中小企业合法债权，杜绝“以审拖结”。

（四）程序风险防控策略

1.利息分段计算明细单独制作附件，明确每一笔款项起算节点、计算标准，减少法庭金额核算争议；

2.诉讼同时申请财产保全，冻结总包方账户资产，防止胜诉后无财产可供执行，抵消被告以审计拖延诉讼的时间优势。

八、办案思考

（一）当前建筑市场“以审代结”乱象的根源反思

行业乱象根源在于公法行政监督与民事契约结算的法律关系长期混同，国有总包、建设单位滥用行政审计程序转嫁资金支付压力，利用模糊审计条款无限拖延分包、中小企业工程款。在《建工司法解释二》出台前，缺乏统一成文裁判规则，承包人维权成本高、周期长；第十三条实施后，通过设置一年审计上限、区分有无明确约定、放开两类司法鉴定通道，从制度层面平衡公共资金监管与民营施工企业财产权益，实现公法监管与民事权利保护的价值平衡。

（二）模糊审计结算条款的缔约风险警示

本案集中体现了分包企业缔约审查时弱势带来的巨额债权风险：承包人签署国有项目分包合同时，未严格审查审计条款表述或无力抗衡相关表述时，及未区分“行政监管提示”与“结算依据约定”，未补充审计期限、逾期付款、审计冲突处理条款，导致诉讼中额外增加大量举证、说理成本。
实务启示（实务建议）：施工企业缔约时对审计条款采用“三查标准”：一查是否明确绑定双方结算价款；二查是否约定审计完成时限；三查是否写明审计与合同计价冲突时的处理规则，拒绝笼统、模糊的审计表述，从源头规避结算抗辩风险。

（三）司法解释第十三条的立法价值与司法导向

本条并非否定政府审计的财政监管职能，而是划定行政权力介入民事交易的法定边界，确立三大司法价值导向：

1.契约精神优先：民事结算以当事人书面合意作为第一裁判基准，行政审计仅在双方明确约定时有限适用；

2.禁止权利滥用：不得利用无期限审计程序恶意拖欠工程款，设置一年最长审计期限保护承包人期限利益；

3.实体公正兜底：审计结论严重背离合同约定时，赋予司法鉴定救济路径，防止行政审查单方变更民事合同对价。

（四）同类 EPC 总包、多层分包案件统一办理指引

1.缔约阶段：分包合同不直接转载总包与业主的审计条款，如需设置审计结算条款，单独拟定清晰、确定的审计约定，明确审计期限、逾期救济；

2.履约阶段：完整留存竣工结算资料送达回执、进度款申报记录、造价核对会议纪要、双方共同确认的结算审核文件，固定民事结算合意；

3.纠纷诉讼阶段：优先以双方共同确认的造价定案表、结算协议作为核心债权依据；区分总包业主、总包分包两层独立合同关系，阻断上游审计条款向下约束；被告以审计未完成抗辩的，分层援引《建工司法解释二》第十三条三款条文层层反驳。

（五）延伸法理思考：行政监督与民事契约的边界平衡

《民法典》以意思自治、公平诚信为核心原则，《审计法》以国有资金监管为立法目的，二者不存在天然对立，但必须厘清适用边界：行政审计调整国有单位与行政机关的内部监管关系，不能直接约束平等民事主体之间的价款清算；只有民事主体自愿、清晰地将审计结论纳入合同对价安排，审计才能成为结算依据。本次司法解释第十三条以成文规则固化该边界，既是对十余年司法裁判经验的总结，也是优化营商环境、保障中小施工企业款项及时回收的重要司法举措，为后续同类审计结算建工纠纷提供稳定、统一的裁判预期。

结语

政府投资EPC项目、施工总承包项目、各类分包项目中“以审计结论为结算依据”条款的适用边界，长期是建工审判领域难点问题。《建工司法解释二》第十三条通过三层完整规则构建，厘清行政审计与民事结算的法律分野，明确审计结算条款的有效要件、审计合理期限、司法鉴定法定启动情形。结合本文EPC分包案例可见，仅笼统提及项目纳入政府审计、未清晰绑定双方价款结算的模糊条款，不产生阻却付款的法律效力。司法实践中，裁判机关应当严格区分行政监督法律关系与民事施工合同关系，坚守契约精神底线，杜绝“以审代结、以审拖款”；市场施工主体缔约时应当规范审计条款文本、完善期限与冲突救济约定，发生欠款纠纷时依托司法解释分层搭建诉讼思路、制定精细化诉讼策略，同步用好造价司法鉴定程序救济，全方位维护自身工程价款合法债权，实现国有资金监管与民营施工企业权益保护的双向平衡。