关键词：建设工程；审计僵局；意思自治；司法鉴定；2025建工司解二

（一）问题缘起：两起亲办案件折射的审计困境

作为长期深耕建设工程法律领域的从业者，笔者2025年承办的两起典型建设工程施工合同纠纷案件，直观暴露了现行结算规则在面对行政审计介入时的实践短板。这两起案件恰好对应《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》或第14条）规制的两类核心情形，也成为本文撰写的直接动因。

案例一：无休无止的程序性审计僵局

某教育局作为发包人实施的学校扩建项目中，合同明确约定“以审计机关的审计结果作为工程价款结算依据”。施工过程中，因发包人提供的场地地质条件与设计文件严重不符，常规机械施工无法开展。经发包人与监理单位共同签认，施工单位增设大量浆砌毛石挡墙及填筑工程，后又应发包人要求，完成总平、装饰、消控、电气等多项合同外工程。

工程竣工验收合格后，施工单位报送的结算金额因包含大量新增工程远超原合同价。发包人为控制预算指标，利用审计启动权的主导优势，强制要求施工单位将报送金额调减至“合同价加20万元”以内，否则拒绝向审计部门移送审计资料。双方的僵持状态持续两年之久，施工单位背负巨额农民工工资、材料商款项支付压力，却因合同约定的“审计结论出具”付款条件未成就，无法通过合法途径获得救济。

案例二：显失公平的结果性审计僵局

另一起涉及某政府平台公司的旅游宾馆改扩建项目中，发包人委托的第三方咨询单位出具的结算审核报告存在系统性错误：审计人员无视双方施工过程中已签章确认的认质认价单，强行适用低价定额单价；同时，对原财政评审清单中的组价逻辑错误拒不修正，导致审计结论与实际施工成本严重背离。施工单位多次提交异议说明及相关支撑证据，发包人却采取胁迫策略，要求施工单位签署放弃争议声明，否则拒绝支付已确认的工程款项。

（二）审计条款的异化：从合规工具到结算枷锁

上述两起案例揭示了政府投资项目或国有资金占主导的建设工程项目中，一个严峻的行业现实：原本旨在维护国家财政资金安全、防范廉洁风险的行政审计程序，在民事合同履行过程中被发包人过度“武器化”。发包人借助“以审计结论为准”的合同条款，将行政权力的强制性、单方性引入平等民事主体间的契约关系，进而取得单方解释合同、单方决定结算时间、甚至单方变更价格标准的不当优势。

长期以来，建筑企业陷入“不签审计条款无法取得项目，签署审计条款难以收回工程款”的行业死循环。此类“审计僵局”不仅直接损害个案中承包人的合法民事权益，更引发建筑产业链上分包商、材料商及农民工群体的连环债务危机，严重扰乱建筑行业营商环境的健康发展。

针对建设工程结算领域的审计乱象，最高人民法院发布的《建工解释（二）（征求意见稿）》第14条，为破解审计僵局提供了明确的司法指引，其条款设计的逻辑构建，充分体现了对民法基本原则的深度回归与精准适用。

（一）法理基石：尊重当事人的意思自治原则

《建工解释（二）（征求意见稿）》第14条第一款首句即明确确认审计条款的合法性：“发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定……人民法院应予尊重。”

该规定承袭《中华人民共和国民法典》第五百零九条的全面履行原则，从法理层面分析，此类约定属于“附期限的履行协议”或“附条件的价款确定方式”。只要约定内容未违反法律、行政法规的强制性规定，未剥夺当事人的合法异议权，即应认定为双方当事人对工程价款确定权的合意让渡，司法机关应尊重当事人的契约自由。

（二）逻辑转折：划清行政监督与民事结算的边界

《建工解释（二）（征求意见稿）》第14条第二款明确规定：“发包人与承包人未约定……一方当事人请求以审计……确定工程价款的，人民法院不予支持。”

该条款具有极强的现实纠偏作用。长期以来，部分发包人秉持“国有资金项目必须审计，无合同约定亦应审计”的行政思维，试图将行政监管职责转嫁给民事合同相对人。第14条的出台，清晰界定了行政审计的监督属性，明确其不能天然替代民事合同的结算约定，严格划清“行政的归行政，民事的归民事”的法律边界。

（三）核心精髓：对权利滥用的司法矫正与规制

《建工解释（二）（征求意见稿）》第14条的重大制度进步，在于确立了“例外情形下的司法鉴定干预机制”。从法理层面看，该机制是《中华人民共和国民法典》第一百五十九条“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就”规定，在建设工程领域的具象化应用与细化。

1.程序性权利滥用（审计拖延）：发包人无正当理由拒不送审、不配合审计工作的，构成“不正当地阻止付款条件成就”，此时法律拟制该条件已成就，承包人无需继续等待审计结论，可依法申请司法鉴定确定工程价款。

2.结果性权利滥用（审计结论明显不符）：发包人坚持适用存在明显错误、显失公平的审计结论作为结算依据的，违背诚实信用原则。司法权作为社会公平正义的最后防线，应依法介入纠偏。

这一机制设计，在“尊重合同约定”与“规制权利滥用”之间搭建了清晰的衔接通道，有效防止合同自由异化为单方强制的工具。当发包人利用优势地位，无正当理由拖延审计（程序性滥用）或坚持适用明显错误的审计结论（结果性滥用），导致合同约定的结算机制实质失灵时，司法鉴定作为中立的替代性程序介入，其目的并非否定当事人的意思自治，而是通过外部司法救济手段，实现建设工程合同实质层面的对价公平。

（一）“合理期限”的量化标准与综合认定依据

笔者在办理案例一的过程中，发现实务中最大的难点在于举证证明发包人的行为构成“无正当理由拖延审计”。第14条虽明确界定了“合理期限”的裁判标准，但未作出具体的时限规定。结合相关法律法规、行业标准与司法实践，笔者认为应建立多层次的“合理期限”量化与综合认定体系。

1.法律与规章中的时限参考坐标

“合理期限”是判断发包人是否构成程序性违约的核心标尺，虽条文未明确具体时限，但可结合现行法律法规、部门规章及司法裁判惯例，构建标准化的判定体系。

司法实践中，法院常参照以下规范界定“合理期限”：

在案例一的处理过程中，笔者认为“合理期限”的认定不能仅拘泥于固定时限数字，还需结合发包人的主观过错、行为表现等因素进行综合判定，具体包括以下维度：

（1）资料移交配合度：发包人是否在收到承包人完整结算资料后，长期扣留拒不向审计部门移送；

（2）前置条件设置：发包人是否为审计启动设置非法定的前置条件，如案例一中的强制降价后再送审；

（3）工程实际使用状态：案涉工程是否已实际交付发包人使用，若工程投入运营超过一年，结算仍处于“程序性推进”阶段，应认定已超过合理期限；

（4）行业惯例标准：在无特殊合同约定的情况下，若整个结算审计过程超过12个月仍无实质进展，通常应认定审计僵局已形成。

（二）“明显不符”的举证标准与裁判准则

针对案例二反映的问题，如何认定审计结论与“合同约定或实际履行情况明显不符”，是实务中的另一核心难点。“明显不符”的认定，赋予了法院对审计结论进行实质审查的司法权力，但承包人在实务中需承担较高的举证责任，证明难度较大。

1.“明显不符”的典型司法认定情形

结合最高人民法院的权威判例及笔者代理的政府平台公司相关案件实务经验，以下情形通常会被法院认定为审计结论与合同约定、实际履行情况“明显不符”：

（1）计价规则的根本背离：如合同约定采用固定单价结算，审计报告却以“审计机关认为价格偏高”为由，强行变更为可调价格并大幅核减工程价款；

（2）客观事实的严重遗漏：审计报告遗漏合同范围内的施工工作量，或无视双方已合法签认的现场签证、工程变更单等关键证据；如前述案例二中，第三方审核单位无视已签章确认的认质认价单，直接导致工程造价大幅缩水；

（3）审计程序违法导致结论失实：审计结论依据的基础资料存在严重失实情形，或审计人员未进行现场勘验、核查，直接作出核减价款的认定；

（4）核减比例异常偏高：审计结论对工程价款的核减比例异常偏高（如超过30%甚至50%），且发包人及审计单位无法作出合理解释。

2.承包人的举证责任与实务举证策略

由于审计结论往往带有官方背书的属性，承包人若仅口头主张审计结论不合理，难以推动法院启动司法鉴定程序，必须构建完整、有效的证据链，具体可分为两个阶段：

（1）前期审计阶段：在审计过程中，承包人对审计单位作出的不合理核减项，应及时以书面形式提出异议，并保留异议文书的送达凭证（如快递签收记录、发包人及审计单位的签收确认等）；

（2）诉讼阶段：承包人可单方委托具备资质的造价咨询机构出具审计结论对比意见，或自行整理《审计差异对比表》，详细列明“合同约定条款”“现场签证/工程变更证据”与“审计认定结果”的具体差异，以可视化方式向法官展示审计结论的“明显不符”程度，增强法官启动司法鉴定程序的裁判倾向。

尽管《建工解释（二）（征求意见稿）》第14条为破解审计僵局提供了关键的司法指引，但在司法鉴定与行政审计的规则衔接层面，仍存在部分“真空地带”，极易引发新的司法与实务争议，亟需从制度层面予以完善。

（一）“后审计时代”的核心冲突：司法鉴定判决与迟到审计结论的博弈

第14条规定审计拖延情形下承包人可申请司法鉴定，但实务中若法院依据司法鉴定结论作出支付工程价款的判决后，审计机关才出具审计结论，且该结论与判决金额不一致，将引发双重困境：

1.若直接依据司法鉴定判决执行，可能导致政府投资项目违反财政预决算相关规定，发包人面临行政审计问责；

2.若法院等待审计结论出具后再作出裁判，则第14条“破解审计僵局、保障承包人合法权益”的立法初衷将彻底落空。

（二）制度创新建议：引入“预留比例裁决机制”

为平衡承包人的合法权益保护与财政监管的法定要求，笔者建议在《征求意见稿》正式稿中增加配套裁判机制，或由法院在裁判文书中采用“预留比例”的裁判方式，具体操作路径如下：

1.先行判决支付：对于司法鉴定确认的无争议工程价款部分，或扣除一定比例后的工程价款，法院直接判决发包人先行支付，缓解承包人的资金压力；

2.预留决算尾款：在判决中明确预留一定比例（建议10%-20%）的工程决算款，作为应对未来审计结论与鉴定结论存在差异的缓冲池；

3.差异部分多退少补：

（1）若后续审计结论与司法鉴定结论的差异金额在预留款范围内，双方据实对预留款进行调整结算；

（2）若审计结论的核减金额超过预留款金额，超出部分发包人无需支付，预留款按审计结论据实结算；

（3）若审计结论确定的工程价款高于司法鉴定结论，发包人应就差额部分向承包人补足支付。

基于此，建议在第14条中增加如下参考条款表述：

“非因承包人的原因导致审计机关未在合理期限内出具审计结果，承包人申请司法鉴定确定工程价款的，司法鉴定结论出具后，人民法院应依据司法鉴定结论预留【】%的工程决算款作出裁判。审计机关后续出具审计结果的，双方当事人就审计结论与司法鉴定结论的差异部分，按本规定进行多退少补。”

该机制既避免了承包人因无限期等待审计结论而无法获得工程款支付，保障了建筑企业的正常经营与资金流转；又保留了与行政审计的对接窗口，维护了国家财政纪律的严肃性，实现了司法公正与财政监管的双重平衡。

（三）长远法治建议：确立“司法裁判终局性”原则

从建设工程行业的长远法治建设与市场规范化发展角度，应明确司法裁判的终局性原则：一旦法院依据第14条的规定启动司法鉴定程序，并作出生效的民事判决，该判决即具有高于行政审计结论的民事结算效力。行政审计结论的核心作用在于行政内部问责，即对发包人相关责任人员的财政资金使用行为进行监督、追责，而非直接推翻已生效的民事判决。

表2：司法鉴定与行政审计冲突解决机制完善建议表

建设工程结算领域的“审计僵局”，本质上是行政权力惯性与市场契约精神在特定历史发展阶段的摩擦与冲突。从笔者2025年承办的两起典型案件中，既能清晰看到承包人面对发包人“以审压价”“拖延审计”时的行业无奈，也能看到司法机关通过司法解释破解行业痛点、规范市场秩序的积极努力。

《建工解释（二）（征求意见稿）》第14条的出台具有里程碑式的行业意义，其核心价值在于打破了“审计结论不可撼动”的实务误区，将行政审计重新还原为建设工程合同履行的一个普通环节。当该环节因发包人主观过错发生异化，进而阻碍合同正常履行、损害承包人合法权益时，司法权将依法果断介入，以“合理期限”为标尺界定程序性违约，以“实质审查”为原则纠偏结果性不公，通过司法鉴定这一中立司法机制，恢复工程价款结算的公正性与合理性。

对于广大建筑企业而言，第14条不仅是破解审计僵局、维护自身合法权益的司法武器，更是倒逼企业完善项目履约证据管理的行业警钟。建筑企业唯有在项目施工与结算全过程中，做到签证完备、异议及时、程序合规，才能在遭遇“审计僵局”时，有效激活第14条的司法救济功能，真正实现工程价款结算从“形式合规”到“实质公平”的跨越。

我们期待第14条的正式出台，能彻底终结建设工程领域的“审计僵局”乱象。通过明确“合理期限”的法定红线、细化“明显不符”的司法审查基准，让行政审计权力回归监督本位，让民事契约重获意思自治的本质属性。唯有如此，建筑行业才能真正摆脱“工程款拖欠”与“结算博弈”的发展泥淖，步入法治化、规范化的高质量发展轨道。