引言
政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，以下简称"PPP模式"）作为舶来品，最早起源于英国。我国的PPP模式从2014年开始大力推广，以国办函〔2023〕115号文为标志，激进式政府与社会资本合作模式正式谢幕。据中央财经大学政信研究院数据显示，截至2022年底，全国PPP项目共计成交15163项，总投资额超24.41万亿元。该模式引进，一方面提升了基础设施发展，促进基础设施投资质量和数量，补齐基础设施薄弱短板，另一方面因PPP模式没有成熟操作路径，缺失上位法规范，在履约中发生的分歧，亟待相关法律、政策化解存量项目在建设运营中遗留的隐忧。
一、新政简要回顾
2025年8月16日，国务院办公厅对外发布财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称84号文）该文的宗旨是规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益，持续提高公共服务供给水平，推动经济社会平稳健康发展。指导意见核心思想坚持问题导向、分类施策、降本增效，规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，提升公共服务和民生保障水平。对指导意见梳理，大致有以下要点：
①地方政府要根据经济社会发展需要、项目性质和财力状况，按照轻重缓急合理排序，优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工。②对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。③对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本，相关程序严格按照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定执行，原则上不得超出已核定概算总投资。④2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。
①对已签订贷款协议的项目，要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。②对未签订贷款协议的项目，要在充分尽职调查基础上，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。
①地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理。②要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。③社会资本方要按合同约定提供符合相关质量和标准要求的公共服务。
①行业主管部门要落实落细监管责任，指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，结合绩效评价情况适时开展中期评估，②激励社会资本方提升公共服务供给质量和效率。对收费项目，要加强收入管理，探索挖掘收入潜力，实现项目可持续运营；对应收费暂未收费的项目，③地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费。
①鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本；②社会资本方要综合采取创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等多种方式，持续提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本；③政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。
因PPP项目在采购、建设、运营阶段因各种因素，可能导致财政支出责任与入库阶段测算结果发生变化，对合同权责利实施动态调整。该文颁布有针对性进行政策引导，为政府方与社会资本方提供再谈判解决思路。
二、政府与社会资本合作项目履约困境
2023年6月26日，审计署发布《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中对PPP项目审计监督情况进行审计，暴露主要问题有，一是，入库环节审核不严；二是履约环节不够诚信；三是，建设环节不当推责揽责。2022年6月底，有151个项目进展缓慢，停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿，10个地区违规建设10个会议场馆和景观工程，涉及投资计划75.66亿元。
作者先后为社会资本方、政府方、项目公司治理、行业主管部门提供过法律咨询或者服务，因政府与社会资本合作涉及主体多、合同体系复杂、合作周期长。归纳总结有代表性的个案。
1、某PPP项目，由施工单位与基金管理公司组建联合体作为社会资本方与实施机构组建项目公司，依据联合体协议，基金管理公司负责出资，施工单位负责建设，建设阶段因合同履行产生分歧，导致停工，施工单位向项目公司索赔停窝工损失。
2、某社会资本方中标道路PPP项目，新建道路占用基本农田，政府方未按期提供建设用地导致建设期延长。
3、某企业中标某地市政基础设施PPP项目，项目合作年限23年，基础设施项目中包括道路、桥梁、隧道及附属工程，因社会资本方、政策变化等原因，现投资人欲与实施机构解除投资协议。
4、设计单位与施工单位组成联合体，中标某地供水、污水处理PPP项目，建设阶段，设计单位与施工单位因建设期设计采购发生分歧，导致项目中断长达一年之久。
5、某PPP项目，因在建设过程中发生矛盾，政府方以建设工程施工合同纠纷起诉社会资本方，法院久拖不判，政府方要求造价鉴定，社会资本方以有政府审计报告为由坚决反对鉴定，就是否该再次造价鉴定法院久拖不判。
6、某PPP项目，政府方与社会资本方签订特许经营协议，并新改扩建部分供排水工程，社会资本方未按投资协议履行投资，也未催收。政府方以专项债支付工程款，政府方因对投资回报，社会资本投资建设、运营监审等欲启动再谈判。
因ppp合同的复杂性，无论哪一方均应高度重视合同管理，按合同办事不仅是合作模式的精神实质，也是依法行政、依法治国的具体落实，各方应重视合同起草、履行、变更、转让、解除全过程管理，方可消解履约困境，上述个案履约困境，各参与主体需要运用法律和政策综合施策，化解建设运营遗留的合法合规隐患。
三、如何运用新政解决旧症中突出问题
针对本文第二部分部分困境案例具有共性，政府方的迫切愿望：完善运营监管机制、重构投资回报、规范成本核算、补全收入核算、降低政府支出责任等。
社会资本方的迫切愿望：按照建设规模完成征地拆迁；政府方完成投资协议中的配合义务；及时验收并进行总投确认，合理设定建设期转运营期安排，建立运营阶段分歧高效务实处理机制等。
结合84号文，从政府方和社会资本方角度提出应对措施，供参考。
从相关信息看，采取政府与社会资本合作模式合作期包含建设期，一般建设期为2-3年，大多数社会资本方是施工单位，其建设速度和施工管理轻车熟路，在约定的建设期内能完工。据了解项目建设完工，政府方不予验收甚至无限期拖延验收，作为社会资本方，应当以发函邮件等方式，表明建设期内已经竣工或者具备验收条件。
虽然政府与社会资本方属于行政协议，依据法释【2019】17号文第27条第二款“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”社会资本方可依据合同，要求政府方恶意拖延付费承担违约金，发送相关索赔的权利主张并做好证据保存。
针对部分地方政府面临财政支出红线，且政府方对建设项目发生较大调整，或者项目融资遇阻，双方可以启动再谈判，由该模式转换为工程总承包模式，社会资本方较短时间完成建设，可以避免合作发生不确定性。
采取ppp模式，一般在采购社会资本前，政府方与社会资本方要签定《项目投资协议》，协议要求社会资本方在一定期限内缴纳项目资本金和项目公司注册资本金，且财政部文件要求社会资本方缴纳的项目资本金和注册资本金不得是债务资金，注册资本金缴纳后不得抽逃或者变相抽逃。若社会资本方不能按约缴纳，应当向政府方或者实施机构提供相关管理证明文件，避免政府方对社会资本方融资能力不必要的猜疑。
政府与社会资本合作投资协议一般会设定建设期，且对工程质量和工期进行约定，作为社会资本方，要按照约定执行质量和工期约定，避免己方原因导致质量瑕疵或者工期逾期，进而影响建设期绩效考核，以及运营期迟延。若因政府方因不能完成拆迁、延期交底等原因导致工期逾期，保存好过程资料。
依据84号文降本增效精神，从最早采取该模式相关文件，比如财金【2014】156号文（现已失效），发改投资【2014】2724号文，合同中涉及绩效考核文件和条款非常有限，绩效考核多为宣示性而无可操作性，依据84号文开源节流、降本增效精神，细化对社会资本方绩效考核显得特别重要，建议政府方对存量运营项目首先要完善，改变粗放式运营现状。
按照84号文精神，推动实现降本增效，鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营。存量项目陆续进入运营阶段，项目两评一案阶段引用的数据恰好处于经济向好的高点，未考虑经济下行情况下社会资本方投资回报调整机制，鉴于这种情形，84号文倡导社会资本方、金融机构、政府方平等协商。
在推行实现降本增效措施方面，84号文规定，政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。对部分回报率较低的，可以延长合作期限，实现双方共赢。
就笔者了解，存量项目对运营方案、运营成本计算确认等事项，招采社会资本阶段属于空白，即便有约定，仅是轻描淡写，不具有可操作性，鉴于此，运营阶段政府方应当建立运营成本监审机制，合理确定运营成本，对虚构、抬高运营成本，政府应有所为。
84号文规定，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。地方政府要统筹用好中央转移支付资金、地方自有资金，合理用于PPP存量项目建设成本和运营补贴。
按照84号文，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本，相关程序严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定执行，原则上不得超出已核定概算总投资。对政府支持责任，无论在建设阶段还是运营阶段推行政府审计，需要指出的建设阶段采取EPC模式项目，政府审计如何审，审的边界和深度，是未来政府投资项目遇到审计时，需要实践、总结。
总之，政府与社会资本合作是一纸契约，双方秉承诚信务实精神，共同为了一个目标完成各自的合同义务，政府与社会资本合作犹如一场婚姻，需要结同心，相互守候。
四、结语
故，源于存量PPP项目履约困境共性与个性，结合合作暴露相关想象观察总结，84号文颁布前缺乏成熟操作路径，在新政指引下，因地区、行业差异各参与主体可以先行先试，政府汇总各地有益经验，借鉴以往制定地方政府隐性债务口径和认定标准，希望在更高政策层面制定政府和社会资本合作存量项目分类处置指引文件，提供相对统一的各类问题判断标准及处置指引，解决政府和社会资本（尤其是国有企业）在项目再谈判中的决策依据问题；遵照党中央关于坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的重要部署，借鉴多元化化解社会矛盾领域的相关有效做法，建立快速调处机制，并明确相关调处文件在决策体系中的合规地位。
律师简介
何鑫
建纬成都所合伙人
何鑫律师，上海建纬（成都）律师事务所不动产金融部副部长，成都市律师协会基础设施投融资专业委员会副主任。
执业范围：建设项目全过程、PPP、企业合规、争议解决。
联系方式
电话：13518185597（微信同号）
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