建工办案实践思辨系列 | 总承包人如何有效防控政府（平台公司）城市更新类项目（F+EPC+O）的法律风险？——基于二审改判的胜诉案例

前言

近年来，在地方政府严控隐性债务、全面推进化债整改的政策背景下，大量由政府及其平台公司主导的F+EPC、F+EPC+O城市更新综合开发项目出现集中解约、中途停建、清算终止等情形。此类项目投资额大、周期长、融资结构复杂、政策敏感度高，一旦遭遇政府或平台公司单方终止、协议解除、政策叫停，施工总承包企业往往面临巨额投入无法收回、预期利润落空、违约索赔困难等系统性风险。

司法实践中，协商解除协议是否当然免除甲方违约责任、政府内部政策调整是否构成免责事由、化债整改是否属于不可抗力、解约后可得利益与违约金能否支持，始终是该类纠纷争议最大、裁判尺度最不统一的疑难问题。

本文结合笔者代理二审阶段取得改判的胜诉案例，从 F+EPC、F+EPC+O项目模式特征、政策背景风险、合同解除效力认定、解约补偿、全周期风控体系建立等维度，系统梳理总承包企业在城市更新综合开发项目中的合规管理与维权路径。

本案基本案情

案涉项目为某城某区城市更新综合开发项目，属于典型政府平台主导、融资+总承包+综合运维（F+EPC+O）片区开发项目。某大型建工集团作为联合体牵头方中标了该项目，与该区相关主管单位签订《片区投资合作协议》，约定由总承包方负责项目投融资、建设施工、片区综合开发及后期运维，政府平台公司负责项目统筹、结算支付、回购及整体兜底。

项目履约过程中，因受地方政府隐性债务管控、财政化债政策收紧等影响，案涉项目被审计机关纳入整改范围。政府主管单位以政府审计意见等为由，单方要求终止项目、停止建设、全面清算。2022年，原项目主管单位两次发函要求终止合作，随后各方又签订《解除协议》，对已完成投资、工程量、清算款项、资料移交等进行阶段性确认。此后因清算款项支付争议、停窝工损失、合同解除违约金争议，总包方提起诉讼，一审法院仅支持部分停窝工损失、少量逾期付款违约金，全额驳回合同解除违约金及大部分索赔主张，一审裁判对总承包方极为不利。

二审阶段，笔者经总包人增加委托为二审代理人。笔者通过全面复盘一审情况、重新梳理证据体系、精准区分 “清算结算关系”与“违约责任关系”，提出全新代理观点：案涉合同解除本质系政府平台因自身化债、控债原因单方违约终止，并非双方无责合意解除；《解除协议》仅解决清算结算等善后事宜，不免除和抵消甲方单方解约的违约责任。二审经庭审采纳该核心代理逻辑。在本院认为部分详细阐述了内部审计意见不构成免责事由、协商清算不等于放弃违约追责、平台公司应当承担单方解约违约责任，最终改判新增支持总包人解除违约金400万元，实现本案二审改判突破。

融资+工程总承包+运营（F+EPC+O）城市更新类项目的概念及特征

（一）基本概念

F+EPC+O模式，即Financing（融资）+Engineering Procurement Construction（工程总承包）+Operation（运营运维），是当前政府片区开发、城市更新、新城建设、老旧片区改造最主流的综合开发模式。

区别于传统施工总承包，该模式集投融资、设计、采购、施工、交付、运维于一体，承包人兼具“投资人+总承包人+运维服务商”三重身份。

（二）核心法律特征

控隐形债、化债背景下 F+EPC+O 项目常见法律隐患与风险痛点

结合本案及同类案件，当前政府平台类城市更新项目主要风险集中在五大类：

1. 政策变动引发 “被动解约风险”

地方化债、隐性债务清零、财政压降支出，大量合规项目被 “一刀切” 终止，政府将政策风险全部转嫁给总承包企业。

2. 《解除协议》文本陷阱风险

多数平台公司在解约时，利用优势地位设置概括性条款：“除本协议约定的事项外，无其他未尽事宜”，导致承包人后续违约金、可得利益全部无法主张。

3. 停窝工、前期投入、融资成本举证难

F+EPC 项目前期投入巨大，但因资料不规范、签证缺失、会议纪要不完整，极易被法院以证据不足驳回。

4. 逾期付款违约金被司法大幅调低风险

司法实践普遍存在该风险。

5. 运维（O）部分合规性与落空风险

大量项目 “EPC+O” 中的运营期收益依赖财政长期支付，极易被认定为隐性债务、直接终止运维条款，导致承包人预期运营收益彻底灭失。

合同解除效力及法律后果分析

（一）合法依约解除：后果为正常结算、互不违约追责

在政府依据明确合同条款、合法合规解除情形下，双方仅需据实结算已完工程，不存在违约责任。（实践中较少见）

（二）无合法依据单方解除：典型违约情形

政府以化债、审计、政策整改、隐性债务管控等为由单方终止合同，不属于不可抗力、不属于情势变更免责范畴。目前司法裁判主流规则：内部审计意见等内部政策调整属于政府一方应当预见、应当承担的公共管理风险，不得转嫁给市场施工企业。

无合法依据单方解约，发包人应当承担（包括但不限于）：已完工程价款支付、全部停窝工损失、合理预期利润损失、合同约定解除违约金、资金占用、融资成本损失等。

（三）协议解除的效力边界

注意结合案件实情，明确区分协议解除的效力边界。

合同解除后善后补偿与损失赔付机制探讨

结合本案及类案胜诉经验，F+EPC+O项目解约后承包人可主张的完整权利体系：

1.已完工工程价款、变更签证价款

2.停窝工损失、管理人员留守费用、设备租赁费

3.前期投融资资金占用成本、财务成本

4.合同解除违约金（本案二审成功突破）

5.未施工部分合理可得利益损失

6.运维（O）部分预期收益落空损失

7.逾期付款违约金、迟延履行利息

实践难点在于：如何争取在支持直接工程损失的基础上，支持违约金与可得利益损失。

总承包企业全周期法律风险防控建议

（一）合同签订阶段风控

（二）合同履行阶段风控

1.所有指令、停工、暂缓、通知全部书面留痕，并及时依法予以处置；

2.定期发函固定窝工事实、资金占用事实、暂缓施工事实；

3.按月、按季度锁定工程量、签证、会议纪要；

4.对政府平台公司口头指令坚决落实“24 小时书面补正”机制；

5.对化债整改、项目暂缓文件进行专项证据固定，并及时依法予以回复或处置，防止错过相关期限。

（三）合同终止、解除谈判阶段风控

（四）解约善后、诉讼维权阶段风控

1.一审全面夯实直接损失证据并锁定解约违约责任；

2.如有二审，重点突破法律定性问题；

3.精准区分：清算≠免责、结算≠放弃违约金；

4.专项主张：化债、审计等内部政策调整属于发包人需承担的商业风险、不属于承包人风险；

5.全面收集组织证据，为解除违约金，可得利益、运维落空等损失的主张提供坚实可靠的支撑。

办案思考

从本案一审全驳违约金、二审改判新增支持 400 万解约违约金的典型胜诉结果可以看出：F+EPC+O 城市更新项目的最大法律风险，不在于工程本身，而在于政策变动下的合同解除定性风险与权利放弃风险。

对总承包企业而言，城市更新片区开发项目风控，必须从“工程结算思维”升级为“全周期合同法律风险、政策风险、解约追责风险”的系统合规思维。通过精细化履约留痕、精准法律定性、专业律师代理突破，完全可以实现最大限度挽回企业重大经济损失的目标。

律师简介

王玉有

王玉有律师，中共党员，硕士研究生，上海建纬（成都）律师事务所党支部副书记、合伙人，立法论证专家、四川省住房和城乡建设厅法治专家库专家、四川省工程建设地方标准评审专家库成员。四川省住房和城乡建设厅（现任）、四川省水利厅（曾任）法律顾问小组负责人，成都大学法律硕士研究生校外导师。

执业前曾在大型企业主持法律事务工作，执业以来，始终秉承“专业精深，忠于客户”的服务理念，具有丰富的建设行业法律实践经验和深厚的法学理论功底。王玉有律师在建设工程领域有着丰富的诉讼类案件办理经验和技巧的同时，也擅长为政府、企业等各类主体提供法律顾问服务及非诉专项法律服务。

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